El desgavell en les competències municipals i el decret llei 2/2014

Antoni Alorda

El Govern de l’Estat ha perpetrat una involució profunda en l’autonomia local, com a mínim en grau de temptativa. Contra totes les veus que insisteixen en l’apoderament democràtic de baix a dalt, el PP provoca un daltabaix, desapoderant els municipis i retornant-los a la minoria d’edat.

El motiu al·legat és el dèficit públic. És bona aquesta, els ajuntaments no només hi tenen una influència molt limitada, sinó que són, amb diferència (tot i la degradació que havien patit els darrers anys), les entitats més sanejades. Mentre l’Estat que els ha de tutelar (és la paraula tècnica) deu més de 1.000 bilions d’euros, mil bilions (el 100% del PIB), entre tots els ajuntaments (inclòs l’enorme Madrid) en deuen 0,035 bilions.

Tanmateix, tot i les intencions i el redactat explícit de la llei 27/2013, de 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de l’Administració local, la llei Montoro (en direm lrsal per abreujar), i malgrat de la interpretació entusiàsticament centralista d’alguna doctrina i operadors, el cert és que la seva aplicació pràctica no ha estat, de moment, tan radical com pretenia. D’entrada, per la inèrcia, una força poderossíssima, en la vida en general, i en la burocràcia en particular, però també per dues motivacions jurídiques de pes, en les que no m’hi puc estendre.

En primer lloc, perquè l’ordenament jurídic en el que s’ha d’inserir la llei li és declaradament hostil. Pensem que l’autonomia local és una peça important del conjunt del sistema i que es desplega amb vocació de generalitat, reivindicant-se en totes les qüestions d’interès municipal, difícils d’encotillar en una llista tancada de matèries. Aquest és el paradigma de la Carta Europea d’Autonomia Local, de la Constitució, de l’Estatut, dels seus comentaristes i la jurisprudència constitucional, també de la llei bàsica de règim local, fins i tot ara, en els articles supervivents al tsunami de la lrsal (que són rellevants) o de la seva exposició de motius, o de la nostra llei local i del conjunt de la legislació sectorial.

Per altra banda, que l’Estat tengui competències en matèria de règim local, no significa que pugui imposar a les Comunitats Autònomes, que també en tenen, com han d’organitzar les seves competències exclusives. Vull dir que si la competència exclusiva, posem en educació, és de la Comunitat, aquesta podrà decidir quina part n’exerceix el seu Govern (administració autonòmica estricta) i quina l’administració local, aquesta decisió és consubstancial a la competència. Podria decidir residenciar l’educació infantil i primària en els ajuntaments, per exemple, íntegrament o parcialment.

Estirant d’aquests dos cabdells ens treuríem molt de fil, afegim-hi que el confús plantejament de la lrsal tampoc ajuda als seus objectius. Perquè la lrsal, contràriament al que se n’ha dit, no atribueix competències als ajuntaments, només identifica unes matèries sobre les quals unes lleis futures els hi hauran d’atribuir competències. Unes lleis que hauran de complir una tramitació especial que garanteixi el finançament sostenible i la no duplicitat. De fet, el model de la lrsal s’autocondiciona a la reforma del finançament de l’administració autonòmica i local... que no arriba. El PP pareix que ni ho té present, com si hagués quedat tan esgotat després d’aprovar la llei, que no l’acompanya amb el desplegament normatiu que la consolidaria.

I què feim mentrestant? Ningú ha gosat entendre, a la pràctica, que els ajuntaments quedaren desapoderats des de l’1 de gener de 2014. Una interpretació més viable ha entès que només seguien en vigor les atribucions sobre les matèries que figuraven en la llista (pretesament tancada) de l’article 25, i, tanmateix, hem de convenir que no era fàcil deixar de prestar serveis emparats en lleis vigents.

El cert és que les lleis que reconeixen competències municipals aprovades durant el 2104 no s’han dictat d’acord amb el protocol de l’article 25. Pens en la de cooperació internacional de l’Estat, per exemple, que dóna per fet que els ajuntaments juguen un cert rol, tot i que és una competència que no figura citada en l’article 25..., o, sobretot, en les nostres lleis, la del sòl, o la de transports, per exemple. Però és que una llei estatal de règim local pot dir al nostre Parlament quin procediment ha de seguir per elaborar les seves lleis? O pot dir al Congrés de Diputats com haurà de dictar les lleis posteriors que afectin competències locals? Difícil. Sigui com sigui, tothom aplica les lleis de 2014 no adaptades a l’article 25.

Però no ens dispersem, la comanda que me fa “L’altra mirada” és una radiografia de la situació després de l’entrada en vigor del Decret llei 2/2014, de 21 de novembre, de mesures urgents per aplicar a les Illes Balears la lrsal. De fet, gairebé totes les Comunitats han dictat normes per eludir la lrsal, Bauzá s’hi ha resistit... fins que ho ha trobat inevitable i ha dictat un decret llei urgent... que arriba 11 mesos després de l’entrada en vigor de la llei. Idò bé, diguem-ho ras i curt: el decret llei és un torpede contra l’aplicació pràctica de la lrsal, la deixa inoperativa a curt termini (en matèria competencial parlam).

Per fer-ne un repàs distingirem les competències en els termes que ho fa la lrsal i segueix el Decret llei:

A.- Competències pròpies:

1.- D’entrada, en la línia de la lrsal, el Decret-llei diu que el legislador autonòmic haurà de precisar les competències en les matèries de l’article 25 i segons el procediment que aquest estableix.
Insistesc que aquest model futur el podem esperar d’asseguts. No serà fàcil introduir canvis en el sistema de finançament, i de moment ni s’hi treballa. Pensem que les competències que exercien els ajuntaments fins l’any 2013 s’entén que es finançaven amb els recursos que mantenen avui, així doncs, donaran l’Estat o la CAIB més doblers per finançar actuacions que ja feien els ajuntaments?

2.- Però, a més, el Decret-llei afegeix entre les competències pròpies, per sentit comú i per escàndol de la interpretació més tancada de la lrsal, les que els ajuntaments tenen atribuïdes actualment per lleis autonòmiques. Siguin les de règim local, siguin lleis sectorials.
I això tant si són matèries incloses en el 25.2, com si no són en aquell llistat. Amb una paraula, nega el caràcter tancat de la llista lrsal.
Per la mateixa lògica, entenc que també són plenament vigents les atribucions competencials fetes per lleis estatals (de fet, més enllà de les disquisicions teòriques, tothom ho està aplicant així...).

B.- Competències delegades

La lrsal no s’ha atrevit a prohibir la delegació de competències, al revés, sembla que hi anima, tot i que hi posa condicions, traves. Tanmateix, segons el Decret-Llei:

a) Les delegacions anteriors a la llei 27/2013 seguiran exercint-se en els termes anteriors.
El Decret-Llei distingeix entre convenis que donen cobertura a competències pròpies/delegades i a impròpies i, per tant, ens obligarà a destriar. Mirat de prim compte, pocs convenis han articulat una delegació comme il faut i serà, per tant, un terreny insegur.

b) La delegació post llei 27/2013 també eximeix del via crucis de l’autorització de les competències impròpies. Esdevé, per tant, una fórmula interessant per dar cobertura a situacions incertes, si és que la col·laboració en una activitat resulta d’interès a les dues administracions afectades.

C.- Competències “impròpies”

Aquest era el punt més novedós i conflictiu. La lrsal obliga a un peregrinatge d’informes autoritzatoris per fer qualsevol cosa en una matèria no prevista en la llei: per signar un conveni contra el càncer, per exemple. Cal un informe vinculant de l’administració competent en raó de la matèria, que ha de dir que no hi ha duplicitat, i un altre, també vinculant, de la competent en “tutela” financera, que ha de dir que l’ajuntament té capacitat econòmica per exercir la competència.

La intromissió en l’autonomia no suposa només una ignomínia, és que la nova tramitació duu feina i temps: elaborar memòries econòmiques i esperar que Palma i a Madrid emetin el seu parer. Dic Madrid perquè s’està interpretant que la tutela financera l’exerceix el Ministeri, atès que la competència no figura a l’Estatut (som pràcticament els únics que hem d’enviar papers a Madrid), i, tanmateix, la nostra llei de règim local, la 20/2006, atribueix la competència a la Comunitat Autònoma.

Però tornem al Decret-Llei, perquè, segons les seves normes, les competències exercides abans de la lrsal, i que no estan atribuïdes ni per llei ni per delegació, no cal que segueixin l’enredosa tramitació de la llei 7/85, basta que la pròpia entitat entengui que se’n pot seguir cuidant. Aquests són els termes de l’article 3.4:
“4. No és necessari sol·licitar els informes esmentats en el cas que l’entitat local exerceixi les competències abans de l’entrada en vigor de la Llei 27/2013, de 27 de desembre, de conformitat amb la normativa vigent estatal o autonòmica. En aquest cas, es podran seguir prestant els serveis o desenvolupant les activitats sempre que, d’acord amb una valoració prèvia de la mateixa entitat local, no s’incorri en supòsits d’execució simultània del mateix servei públic i disposi d’un finançament suficient.”

És a dir, tots els serveis que prestava l’ajuntament i totes les activitats que duia a terme l’any 2013, les pot seguir desenvolupant, si els informes interns no hi posen entrebancs. La interpretació sobre quin és l’abast d’aquests “serveis i activitats”, si són exactament els mateixos o són un poc diferents, o “nous”, segurament anirà a redols i pot dur coa. En tot cas, entenc, tot i que la redacció és confusa, que es refereix a tots els serveis i activitats que es duien a terme segons la normativa en vigor aleshores, reparau que s’evita la paraula “llei” per fer servir la més àmplia de “normativa”, és a dir, les que s’actuaven de manera no il·legal...

Pel que fa específicament als convenis, l’article 8.2 apunta clarament l’aplicació d’un mecanisme idèntic: informe de la pròpia administració local (no del Ministeri ni de l’administració sectorial). Només si l’entitat local hi aprecia un risc, caldrà recórrer al parer de l’administració que té atribuïda la tutela financera.

Per reflexionar sobre l’absurditat de la lrsal, pensem en les convocatòries públiques d’ajudes als municipis que han fet les administracions competents, dins l’any 2014 parl (en escoletes infantils, per exemple). Si algú interpreta que la competència és impròpia, mentre demana permisos per aquí i per allà el termini per presentar-s’hi haurà passat.

Així doncs, concloem que només calen aurtoritzacions externes per exercir competències que no estiguin a cap llei i que es vulguin actuar de bell nou a partir de l’1 de gener de 2014.

D.- Competències en matèria de salut, serveis socials, ensenyament i inspecció sanitària

El Decret llei hi dedica un article per clarificar la seva situació, sortint a camí de la incertesa provocada per les addicionals i transitòries específiques de la lrsal, tanmateix el règim no és diferent.

Si, ja ho sé, Miquel Rosselló, massa llarg, i tanmateix queden molts de comentaris, precisions, crítiques... però acab. No quedaria a pler si, per la idea de transmetre tranquil·litat i haver posat l’èmfasi en què l’abast immediat és limitat, hagués aigualit massa la crítica al plantejament i als objectius de la llei. Al·legaré en el meu descàrrec que ho faig perquè me sembla important contrarestar el clima que crea la lrsal i evitar que serveixi de coartada per a la desaparició de serveis públics, perquè, en realitat, supòs que hi han reparat, tot i que se’ns diu que només es pretén un canvi en el responsable públic que presta el servei, la conseqüència real, el perill si més no, l’ocasió, és la desaparició de la prestació social.

En tot cas, les mines que escampa la lrsal, si no exploten d’immediat, ho aniran fent amb el temps, i convé retenir que, tot i que el Decret-Llei la combati conjunturalment, en realitat, n’accepta les bases epistemològiques, com que l’Estat pot dir a la Comunitat com pot organitzar o no els seus serveis. Però tampoc deixem de reparar que fins i tot Bauzá planta Montoro i desa curosament la seva llei en el calaix de les andròmines legislatives. Un calaix que fa anys que vessa.