Estadística pública i canvi polític

Joan Matamalas González*

Llicenciat en Geografia i Història per la UIB*

Funcionari de carrera del Govern de les Illes Balears

Introducció

La realitat social no és única ni té un únic perfil, sinó que depèn de qui l’analitza i de com es mesura. D’aquesta manera, el que es mesura té incidència en el que es fa. La formulació de noves polítiques públiques i les decisions que s’han de prendre depenen del que mesuram i el que mesuram sovint defineix el que cercam col·lectivament. Per això, pot incidir en la manera en què les societats es perceben i en la concepció i aplicació de determinades polítiques públiques.

Més enllà del PIB

Un dels factors que dificulten el tractament i la solució d’un problema social és el de la seva invisibilitat. És possible, davant dels canvis de gran magnitud en matèria de desigualtat que s’han produït els darrers anys, que les estadístiques emprades habitualment no reflecteixin determinats fenòmens que influeixen cada vegada més en el benestar dels ciutadans. Amb aquesta preocupació subjacent es varen donar a conèixer, coincidint cronològicament amb els primers anys de la crisi econòmica, tres projectes que des de perspectives convergents examinaven les limitacions de l’actual mètrica social i econòmica i obrien la porta al debat sobre l’adequació dels actuals sistemes d’informació estadística als desafiaments que afronten les polítiques públiques davant de la nova realitat social que s’aferma després de la crisi [1].

Aquestes iniciatives coincidien a plantejar un tema recurrent: que els instruments actuals de mesurament del desenvolupament econòmic, particularment els que es basen únicament en el PIB, resulten problemàtics com a eines de mesurament del benestar de la societat i que, per tant, és necessari
«desenvolupar indicadors més complets que proporcionin una base de coneixement més fiable per tal de millorar els debats públics i la presa de decisions» [2].

Concretament, una de les recomanacions incloses a l’informe final de la «Comissió Sarkozy» [3] advertia sobre la distància que hi ha entre, per una part, el mesurament de les grans variables socioeconòmiques com el creixement, la inflació o l’ocupació i, per l’altra, la percepció que tenen les persones d’aquestes realitats. La resta de recomanacions que contempla aquest informe, en síntesi, s’han d’entendre com una invitació a les oficines i serveis estadístics oficials a revisar els seus sistemes perquè reflecteixin millor els canvis estructurals que s’han produït els darrers anys en les societats europees i a desplaçar l’actual centre de gravetat de l’aparell estadístic, basat en el mesurament de la producció amb un marcat biaix economicista, cap al mesurament del benestar de la població i de la sostenibilitat.

Encara que ho pugui semblar, cap de les tres iniciatives que esmentam representen una desaprovació global del PIB. De fet, els tres projectes en reconeixen les virtuts. El PIB és una eina molt adequada per mesurar la producció i és una variable essencial per al coneixement i la gestió de l’activitat econòmica. Però reconèixer la seva utilitat no significa ignorar les seves febleses, a saber, que no presta atenció a les activitats humanes que no disposen de valoració de mercat, ni a qüestions com la distribució de la riquesa, la qualitat de vida de les persones o la sostenibilitat de la societat.

Normalment s’accepta, per continuar amb un exemple concret, que el treball no remunerat ―conjunt de treballs integrats per la feina domèstica a la llar, el treball de cures, el que es realitza en altres llars sense rebre remuneració i el voluntari― és el «gegant amagat» de l’economia, invisible per a les grans variables macroeconòmiques. En general, tret d’alguna excepció, no s’inclou en els comptes econòmics ―una possibilitat seria fer-ho mitjançant «comptes satèl·lit»― a causa la manca d’una definició conceptual clara i per les dificultats metodològiques per mesurar la seva magnitud. Incorporar el treball no remunerat representa una redefinició de la noció de treball i suposa una ruptura conceptual que és necessària per informar d’aquesta part de les activitats humanes que romanen invisibles però que són indispensables per a la reproducció social i per al benestar de les societats. Malgrat aquestes dificultats, alguns estudis han estimat [4] que el valor del treball no remunerat a Espanya al 2011 equivalia a més del 50,0 % del PIB o, per citar algun exemple de l’àmbit autonòmic, a gairebé una tercera part del PIB del País Basc [5] al 2013.

Altrament, els resultats d’aquests estudis, a banda de quantificar el treball no remunerat, evidencien que l’àmbit familiar és una de les esferes proveïdores de benestar a través de l’aportació del treball no remunerat. Proporcionen també informació sobre la participació i el temps que els membres de les llars, dones i homes, dediquen a les activitats sense remuneració i permeten elaborar un conjunt d’indicadors bàsics ―càrrega total de treball, taxes de participació i temps dedicat a les distintes tasques no remunerades, etc.― necessaris per al coneixement i la presa de decisions en polítiques públiques en matèria de gènere.

Per tant, la importància de mesurar adequadament el treball no remunerat no es deu únicament a la possibilitat de valorar la seva incidència econòmica, sinó al fet que la seva mesura constitueix la informació de base per tal de, primerament, fer visible l’existència de relacions socials injustes en el repartiment del treball no remunerat a les llars [6] i en la distribució d’aquest treball i del remunerat i, en segon lloc, per tal de fonamentar les polítiques públiques que han d’actuar sobre aquest mateix àmbit, en particular, com acabam de veure, aquelles que adopten una perspectiva de gènere.

La vinculació entre els sistemes d’informació estadística i la formulació de polítiques públiques

Aquest darrer exemple del treball no remunerat il·lustra la complexitat dels fenòmens socials que són, al cap i a la fi, l’objecte de les polítiques públiques. Ens brinda, a més, l’oportunitat de plantejar si el sistema estadístic de les Illes està en consonància amb les necessitats que es deriven de l’agenda social i política emergent. En l’actual context, entenem per «agenda emergent» el conjunt de polítiques que han d’assegurar un gir socioeconòmic de caràcter igualitari i sostenible. Aquest gir descansa sobre diversos eixos ―«acords pel canvi»― del quals consideram rellevants per a la present anàlisi els que fan referència a la justícia social ―«el rescat de la ciutadania»― i a la sostenibilitat del model social i econòmic ―«un pacte de futur per a la sostenibilitat». La intenció de les pàgines que segueixen és esbrinar si els nostres sistemes d’informació, particularment la informació estadística, ajuden a donar resposta a tantes preguntes estratègiques en els nivells rellevants per a la presa de decisions.

El rescat de la ciutadania i els plans contra la pobresa

Hem de tenir en compte que el concepte d’exclusió social és molt més ampli que els indicadors que habitualment s’utilitzen en les polítiques contra la pobresa. L’exclusió és multidimensional i està integrada per tres eixos sobre els quals es pot actuar: un eix econòmic (ocupació, consum, etc.); un eix de ciutadania política i social (participació, accés a l’habitatge, salut i educació); i un eix de relacions socials (aïllament social, addiccions, etc.). L’estadística oficial acostuma a prestar atenció únicament a l’eix econòmic amb un conjunt limitat d’indicadors que difícilment poden copsar la complexitat del fenomen de l’exclusió. Per tant, malgrat l’existència d’indicadors autonòmics relatius a la pobresa ―taxa de risc de pobresa, població en risc de pobresa o d’exclusió social (AROPE), etc.― i a la desigualtat ―índex de Gini―, es troben llacunes significatives en indicadors que informen dels «factors hereditaris» de la pobresa, de la seva dimensió de gènere o de les seves noves manifestacions, com ara l’exclusió residencial, la «pobresa laboral» o la «pobresa energètica». Aquestes mancances dificulten objectivament el desplegament de polítiques públiques contra la pobresa perquè no permeten el coneixement exhaustiu del fenomen ni permeten identificar els col·lectius sobre els quals s’ha d’actuar de forma prioritària.

La pobresa energètica com a wicked problem

Considerem, per exemple, l’especificitat de la «pobresa energètica». Com assenyala el darrer estudi sobre el tema a Espanya [7], malgrat les bones perspectives de creixement econòmic i l’augment de l’ocupació, hi ha la percepció que continua havent una persistent pèrdua de poder adquisitiu, benestar i drets socials que es concreten, en l’àmbit del consum domèstic d’energia, en forma de pobresa energètica o, per ser més precisos, de vulnerabilitat energètica. Existeix ja un reconeixement social i institucional ampli de la problemàtica, una mostra del qual ha estat el fet que la major part de les formacions polítiques que han concorregut tant a les eleccions municipals i autonòmiques de maig de 2015 com a les generals de desembre de 2015, han inclòs en els seus programes electorals diferents mesures per mitigar la pobresa energètica. Així mateix, en alguns acords de govern autonòmic, com en el cas de les Illes Balears, s’ha inclòs la pobresa energètica entre les prioritats d’acció.

El desplegament de les polítiques que hi haurien de donar resposta ―amb actuacions sobre aspectes com la factura de l’energia, el bo social, els talls de subministrament, les mesures de micro-eficiència, la rehabilitació energètica d’edificis, el manteniment d’indicadors específics, el foment de la recerca, etc.― topa, d’entrada, amb una primera dificultat no estrictament estadística que és comuna a totes les polítiques de marcat caràcter social , a saber, la gestió participativa d’aquestes polítiques. Abans de prosseguir amb la pobresa energètica, dedicarem unes línies a justificar la introducció del tema de la gestió participativa.

Vivim en una societat complexa i diversa, en la qual els problemes públics afecten de distinta manera i intensitat diversos sectors de la societat i també presenten múltiples derivacions, incidències i conflictes a diferents escales. En aquest sentit, molts dels problemes de la política pública són «enrevessats» (wicked problems), és a dir, són intrínsecament resistents a solucions burocràtiques i lineals, pròpies de la cultura administrativa predominant. La racionalitat i la impersonalitat burocràtiques són útils per fer sempre el mateix en entorns previsibles i estables, però en entorns volàtils i incerts com l’actual aquestes propietats es transformen en desconcert. Moltes polítiques i programes públics no assoleixen els seus objectius perquè no aconsegueixen alinear la pluralitat d’actors, interessos i punts de vista que hi ha sobre un problema determinat.

Amb tot, retornant al tema de la pobresa energètica, la dificultat s’agreuja. El problema presenta contorns poc coneguts a causa de la manca d’estadístiques específiques. És prou significatiu que el principal estudi sobre la qüestió ―al qual ens hem referit abans― provingui de l’àmbit privat i que la publicació del tercer informe corresponent a l’any 2016 hagi estat possible gràcies a una campanya de microfinançament. En qualsevol cas, l’existència de distintes metodologies que s’aproximen a la definició del problema ―amb les corresponents propostes d’indicadors― no ajuda a trobar una resposta unívoca a les tres qüestions bàsiques a partir de les quals s’hauria d’articular un pla contra la pobresa energètica:

  1. com definim una llar en situació de pobresa energètica (o de «vulnerabilitat energètica», per utilitzar un concepte més ampli tal com contempla l’estudi al·ludit);
  2. quina és la taxa de pobresa energètica de les Illes Balears;
  3. quines són les característiques de les llars i les persones que es troben en aquesta situació.
    Seguint l’estudi citat, en funció de l’enfocament metodològic de l’indicador seleccionat ―segons es basi en les percepcions i declaracions de la llar o en les seves despeses i ingressos―, les dades relatives a les Illes Balears mostren diferents percentatges de llars afectades per la problemàtica. Si prenem com a exemple un d’aquests indicadors, concretament el que mesura el percentatge de llars que han de dedicar més del 10 % dels seus ingressos nets a despeses en energia domèstica, la taxa de pobresa energètica de les Illes arribaria al 15,0 % ―lleugerament per sota de la taxa espanyola― i la situació afectaria aproximadament 150 milers de persones. En canvi, si consideram l’indicador Low income–high cost (LIHC) [8], la taxa de pobresa energètica de les Illes arribaria al 10,0 % ―pràcticament la mateixa que l’espanyola― i afectaria aproximadament 116 milers de persones.

Al marge de la informació de base que proporcionen les enquestes de condicions de vida i de pressuposts familiars relatives a les Illes Balears realitzades per l’INE i publicades anualment per l’Ibestat, no existeix un manteniment d’indicadors d’àmbit autonòmic específics per al mesurament de les situacions de vulnerabilitat energètica i dels seus efectes sobre la salut, per exemple la mortalitat addicional a l’hivern. Més problemàtic resulta disposar d’informació amb un nivell de desagregació territorial que permeti fer operatius plans contra la pobresa energètica a l’àmbit municipal. A l’hora d’engegar aquestes mesures, als entrebancs que acabam d’assenyalar s’hi han de sumar la dispersió de fonts d’informació relacionades amb les matèries contigües i la manca d’actualització d’estadístiques contextuals bàsiques, com els balanços energètics o els indicadors sectorials d’eficiència energètica.

Per tant, des del punt de vista de la idoneïtat dels sistemes d’informació, podem avançar una primera conclusió que coincideix literalment amb la de l’informe que comentam i que és aplicable a totes les polítiques públiques que han de protagonitzar el gir socioeconòmic. Per a la consecució de tots aquests objectius, cal reforçar la «funció estadística» en els diferents nivells territorials de l’administració, en especial els insulars i els municipals, perquè en molts de casos són els que tenen més capacitat per extreure resultats fiables en una escala en la qual les estadístiques estatals o autonòmiques no són pertinents.

La mesura de la sostenibilitat: la capacitat de càrrega

Si bé en general els distints governs autonòmics de les Illes de signe progressista han mostrat una major sensibilitat en els temes relacionats amb la mesura de la sostenibilitat i han emprès iniciatives en aquesta direcció, en realitat mai no ha quallat cap projecte que finalment hagi garantit el mesurament sistemàtic i continuat de la sostenibilitat. En moltes ocasions, l’absència d’indicadors ja constitueix per si mateix un indicador de la falta de polítiques en aquest àmbit. En aquest sentit, la preocupació per la sostenibilitat a les Illes Balears és discontínua i està subjecta a la dinàmica de les alternances polítiques, la qual cosa probablement delata una profunda bretxa entre dues visions molt contraposades del present i del futur de l’actual model social i econòmic.

Els greus interrogants que afloren en el context actual reclamen amb certa urgència reprendre la tasca de monitorar l’estat i l’evolució si més no dels factors més crítics del model de desenvolupament. Pensam que en el marc del procés de reflexió estratègica que s’ha obert entre col·lectius de l’esquerra a les Illes, un dels aspectes crucials sobre el que s’ha d’actuar ―i que, per tant, haurien de mesurar preferentment els indicadors de sostenibilitat― és el relatiu a la gestió de les distintes dimensions de la «capacitat de càrrega turística», parant especial esment en la capacitat de les infraestructures i en l’estat dels recursos naturals, particularment en tot allò referent a la planificació i la gestió integrada de l’aigua.

Encara que en els darrers anys han proliferat els estudis i les aportacions teòriques sobre el tema, l’aplicació pràctica del concepte «capacitat de càrrega» i la incorporació d’alguna o de totes les seves dimensions a la planificació, posem per cas, de la política turística, no són tasques senzilles, per les raons que han posat de manifest nombrosos especialistes sobre la matèria. D’entrada, es poden distingir dos àmbits d’intervenció interrelacionats. Un primer àmbit analític-descriptiu, centrat en les metodologies de càlcul i en l’elaboració d’indicadors, i un altre normatiu-prescriptiu, centrat en la definició i la gestió dels «llindars acceptables». Les previsibles dificultats per «construir» consensos socials i polítics sobre els continguts del segon àmbit no han d’impedir, pensam, avançar en l’aprofundiment del primer amb criteris quantitatius i qualitatius.

No es tracta d’identificar el concepte «capacitat de càrrega» amb un número que representi el màxim de visitants que poden afluir a un lloc sense deteriorar-lo, entre d’altres raons perquè en el cas de les Illes Balears, considerant si més no les dimensions «ecològica» i «física» de la capacitat de càrrega, aquest límit probablement ja s’ha sobrepassat. De fet, les fortes inversions en infraestructures previstes per als propers anys ―portuàries, de sanejament d’aigües, etc.― es poden considerar la resposta institucional a una situació que indica que s’ha ultrapassat la capacitat o el rendiment d’aquestes infraestructures. Aquesta solució trasllada una part dels costos i dels impactes ―per tant, una part del problema― a la generació futura, en un exercici de dubtosa solidaritat intergeneracional. En qualsevol cas, tot i reconèixer la impossibilitat de trobar fórmules màgiques aplicables universalment, insistim en la necessitat d’identificar els impactes i els conflictes que sorgeixen, així com les condicions ambientals, socials i econòmiques que desitjam com a societat, per tal d’establir estratègies de desenvolupament que orientin la gestió de la capacitat de càrrega des del compromís social.

Una nova cultura de l’aigua

Precisament el de l’aigua és un cas simptomàtic de gestió mancada d’orientació estratègica clara. Tradicionalment, sobretot des d’àmbits sensibles amb el medi ambient, s’ha objectat que la gestió de l’aigua, tant a Espanya com a les Illes Balears, s’ha tractat dins un cercle d’interessos reduït que ha condicionat un model de gestió caracteritzat per la ineficàcia, la poca transparència i l’absència de criteris de sostenibilitat. Alguns autors [9] sostenen que el model de gestió que ha predominat els darrers anys ―basat en la consideració de l’aigua com un recurs productiu― ha induït una percepció de «disponibilitat potencial il·limitada» que a la vegada ha fet desaparèixer la noció d’«escassetat natural», fortament arrelada en les cultures mediterrànies i en les tradicions de gestió de territoris semi-àrids. Així, les restriccions naturals han passat a ser un problema polític i s’ha convertit en una responsabilitat dels governs satisfer totes les necessitats dels potencials usuaris, realitzant totes les infraestructures hidràuliques necessàries per a la consecució d’aquest objectiu, al marge de la valoració dels costos i dels impactes. L’expectativa de disponibilitat il·limitada ha disparat successives espirals de demanda fins a l’actualitat. Aquesta lògica d’actuació sintetitza el model de gestió de l’aigua que s’ha seguit a les Illes Balears.

La falta de transparència en la gestió de l’aigua a les Illes [10] es tradueix, en el terreny de la informació de caràcter estadístic, en la falta d’actualització de les seves principals magnituds, com ara les relatives al consum o a la depuració i sanejament d’aigües [11]. En conseqüència, en un escenari d’estrès hídric estructural [12], desconeixem si en els darrers anys la demanda d’aigua ha crescut a un ritme anàleg al de l’economia, com es distribueix la demanda per sectors, quin és l’estat de deteriorament de les principals infraestructures, si s’han produït millores en l’eficiència i, en aquest cas hipotètic, si són suficients per contrarestar la demanda generada per les tendències demogràfiques i econòmiques dels darrers anys.

Superar l’enfocament tradicional basat en la gestió de l’oferta i adoptar una «nova cultura de l’aigua» no serà cosa de dos dies, com no ho seran altres reptes que hem comentat en els paràgrafs anteriors. Amb tota seguretat, en el marc global de les polítiques de gestió de la demanda, s’hauran d’impulsar estratègies en vàries direccions, en àmbits sectorials diversos i en escales territorials també diverses. Els eixos d’actuació preferents són l’estalvi i la reducció de la demanda d’aigua i la millora de l’eficiència del seu ús.

Per bastir un sistema complex de planificació i gestió integrada de l’aigua, els sistemes d’indicadors específics esdevenen eines de gran valor perquè permeten adoptar una perspectiva integrada. Igualment, des de l’òptica de la recerca científica, s’ha de considerar el desenvolupament de metodologies de planificació que afavoreixin la formulació de polítiques a partir de la simulació d’escenaris futurs.

Tant en el cas d’aquests indicadors com en els concernents a l’exclusió social que hem tractat abans, la informació s’ha de comunicar en llenguatge no tècnic, incloent tots els diagnòstics, avaluacions i seguiments dels camps afectats, amb vista a afavorir i millorar la participació. En el fons, el que dóna vertader sentit a la tan reclamada transparència és la participació activa en la definició de totes les polítiques públiques.

De tot el que hem anat exposant es desprenen algunes línies de treball concretes que poden resultar fructíferes a l’hora d’aconseguir una producció estadística més ajustada a les necessitats de les polítiques públiques. Afecten distints òrgans del sistema estadístic i, sintèticament, són les següents: reforçar la «funció estadística» a tots els àmbits de les distintes administracions públiques de les Illes, en especial en aquelles «unitats estadístiques» i àrees més afectades pel desplegament de les principals polítiques; reforçar el paper de l’Ibestat com a servei estadístic especialitzat; finalment, ampliar la representativitat de l’òrgan consultiu del sistema estadístic, de manera que la visió del «món econòmic» ―associacions empresarials i organitzacions sindicals― s’enriqueixi amb la incorporació d’altres disciplines acadèmiques, d’entitats de la societat civil que ja treballen en determinats àmbits «sensibles», d’associacions professionals, d’organitzacions ecologistes, etc.

A tall de conclusió: els nous models de gestió pública participativa que sorgeixen de les mobilitzacions socials

La majoria de problemes que hem examinat, com el de la gestió de l’aigua, el de la capacitat de càrrega o el de la sostenibilitat en general, presenten una pluralitat de factors, actors socials i àmbits implicats, la qual cosa els converteix en wicked problems, en el sentit que explicàvem abans. Per tant, per les mateixes raons pensam que la millor perspectiva per afrontar-los és la de la participació ciutadana sota el nou paradigma de l’«Administració deliberativa». Si les funcions de lideratge que atribuïm al sector públic han d’anar una mica més lluny d’un mer desig, ens hem de plantejar quin sector públic tenim i quin volem, no tant com un exercici teòric sinó com una necessitat de garantir l’èxit de les polítiques públiques.

L’esforç en la millora dels sistemes públics d’informació només té sentit en el marc d’una aposta per la cultura de la planificació. Avui s’exigeixen a les Administracions Públiques intervencions transversals i a llarg termini que tenguin com a resultat solucions efectives, de manera que el repte davant d’aquesta complexitat és la coordinació, no només dins del sector públic sinó també d’aquest amb el sector privat. Aquesta nova forma de fer les coses ha de facilitar l’intercanvi de coneixements i informació entre tots els actors involucrats amb els problemes públics. En el nou paradigma de l’«Administració deliberativa» el diàleg és la clau per resoldre els problemes complexos integrant les diverses perspectives. I és, a la vegada, la palanca per fer unes Administracions més flexibles, més creatives i més intel·ligents. Seria un bon moment per demanar-nos si les Administracions Públiques de les Illes estan en condicions de funcionar sota el «paradigma deliberatiu» però, en consideració al tema central del present treball, deixam la resposta per a una millor ocasió.

Documents adjunts

  • Estad (OpenDocument Text – 267.4 kB)

    Version OOo Writer de cet article